数量、质量、生态

　　“三位一体”保护新格局

　　《意见》首次以中央文件形式明确“耕地是我国最为宝贵的资源”的战略定位，明确提出了“着力加强耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”，三者相辅相成、缺一不可，是有机统一整体。

　　耕地数量保护是实施藏粮于地战略的物质基础。《意见》特别强调“要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地，要坚决守住耕地红线，保持现有耕地面积基本稳定”，重申“两个绝不能”，即“已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用”。在当前和今后一个时期，严保严管仍是土地管理工作的主基调，国家确定的规划期内耕地保有量是不可逾越的底线。

　　耕地质量保护是适应农业供给侧改革的客观要求。耕地质量高低直接关系到粮食生产能力和农产品品质优劣。《意见》强化了耕地质量提升和保护，提出要大规模推进高标准农田建设，通过多种措施大力提升耕地质量，确保粮食生产能力。《意见》还提出积极开展退化耕地、污染耕地等的综合治理和修复，实施减肥减药、高效种植，以促进农业产品品质升级和结构“优化”。

　　耕地生态保护是落实生态文明建设的题中应有之义。《意见》首次将耕地的生态保护建设与坚守耕地数量质量红线放于同等地位，这是对耕地内涵和功能的拓展和完善。《意见》强调了永久基本农田划定和保护的重要意义，特别是城市周边永久基本农田的划定，可以进一步发挥永久基本农田优化景观、保护自然生态、传承文化、优化空间布局等多种功能。《意见》提出要科学有序开发利用耕地后备资源，禁止违规毁林开垦耕地，促进生态空间山清水秀。

　　管控、建设、激励

　　多措并举保护新机制

　　保护耕地是一项极其复杂的社会管理系统工程。《意见》深入总结实践经验，进一步完善了管控建设并重、激励约束并举、责权利相统一的工作机制。

　　从源头上严控建设占用耕地，强化耕地管控性保护。《意见》提出充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用，通过新增建设用地规划计划安排，引导和调控耕地的建设占用；突出对永久基本农田特殊保护，要在规划批准前先行核定永久基本农田并上图入库、落地到户；要求在编制有关规划、推进多规合一过程中，与永久基本农田布局充分衔接，城市发展原则上不得突破永久基本农田边界；提高占用永久基本农田的门槛，对经依法批准占用永久基本农田的，缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的两倍执行。

　　推进耕地质量建设，强化耕地建设性保护。《意见》强调，要着力机制创新，建立政府主导、社会参与的工作机制，以财政资金引导社会资本参与高标准农田建设，充分调动各方积极性；要着力模式创新，全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，统筹推进耕地休养生息，综合采取工程、生物、农艺等措施，提升土壤肥力，提高耕地的粮食生产能力；要强化监测评价，建立科学的耕地质量和产能评价制度，定期对全国的耕地和产能水平进行评价，完善耕地质量调查与监测体系，实施耕地质量的监测与成果更新。

　　健全耕地保护补偿机制，强化耕地激励性保护。《意见》提出，整合中央和地方各级涉农资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农民进行奖补，并规范市县间跨地区补充耕地的利益调节。《意见》还首次提出实行跨地区补充耕地的利益调节，允许国家重点扶贫地区补充耕地指标在省域范围内调剂，指标调剂收入用于耕地保护、农业生产和农村经济社会发展。同时，鼓励通过产业转移、支持基础设施建设等多种方式，由占用耕地区域对这些重点扶贫区域进行对口扶持。

　　明责任、算大账、差别化

　　占补平衡新方式

　　《意见》坚持聚焦突出问题，着力解决资源空间不匹配、责任主体不明确等问题，提出了“明责任、算大账、差别化”改革举措。

　　明确耕地占补平衡责任。《意见》在重申建设占用单位补充耕地义务的同时，进一步明确了地方政府负责落实补充耕地任务，使之与耕地保护主体责任一致。《意见》首次提出建立“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制，首次提出“实行耕地保护党政同责、对履职不力、监管不严、失职渎职的，依纪依法追究党政领导责任”，首次提出“耕地保护责任目标考核结果作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核的重要内容”。三个“首次”，体现了中央对耕地保护责任目标落实的高度关注，凸显占补平衡责任落实在耕地保护整个环节中的关键作用。

　　强化占补平衡算大账。《意见》在改进占补平衡管理方式上提出，强调地方政府要“通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量”，以“县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”落实补充耕地任务。为此，补充耕地资金上，地方政府要统筹各类政府资金、吸引各类社会资本；补充耕地渠道上，统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务。从区域平衡角度“算大账”，实现补充耕地义务与地方政府保护耕地责任履行情况监管考核有机协同。

　　实行差别化管理。《意见》从我国区域资源禀赋、经济发展和项目实施的差异出发，提出实施补充耕地国家统筹。耕地后备资源严重匮乏的直辖市，新增建设占用耕地后，新开垦耕地数量不足以补充所占用耕地数量的，可向国务院申请国家统筹；资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省份，对由于实施国家重大建设项目造成的补充耕地缺口，可向国务院申请国家统筹。《意见》还提出跨省补充耕地资金收取标准综合考虑补充耕地成本、资源保护补偿、管护费用及区域差异等因素制定，发挥经济杠杆调节作用，进一步体现区域差异客观现实与差别化管理原则。 (庚云)

耕地保护是国计民生头等大事

——写在第二十七个全国土地日

　　6月25日，我们迎来第二十七个全国土地日。今年全国土地日的宣传主题确定为“土地与生态文明建设”，旨在号召社会各界共同关注土地资源生态安全，全面节约集约利用土地资源，保护耕地的数量、质量和生态，以实际行动“建设美丽国土，共筑生态文明”。

　　生态文明建设是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，要求把生态文明建设放在突出地位，融入其他四个建设的各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

　　我们赖以生存发展的国土空间及其承载的一切，都是一个共同的生命体。为了“像保护大熊猫一样保护耕地”“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”，我们坚持最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，探索构建了以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。全国永久基本农田划定交出满意的答卷，与森林、河流、湖泊、山体等共同形成城市生态屏障，成为城市开发的实体边界。不动产统一登记的全面实施，自然资源统一确权登记试点的启动，自然生态空间用途管制办法印发实施，以及全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的推进，都为自然资源统一管理和山水林田湖生命共同体管护夯实了基础。

　　2017年发布实施的全国国土空间规划，是首个全国开发与保护综合性、战略性和基础性规划。该规划围绕美丽国土建设的主要目标，以资源环境承载力评价为基础，设置了人与自然和谐共生的生存线、保障线和生态线；首次提出“国土全域保护”“国土聚集开发”理念，首次提出构建“四区一带”国土综合整治格局，既体现了国土空间资源的节约集约利用，又突出了国土生态系统修复与保护。

　　作为粮食生产的基础，耕地也具有水土承载、物种生息、气候调节、景观文化等多种生态功能，是土地生态系统的重要组成部分。历史经验表明，耕地保护始终是国计民生的头等大事，这根弦时刻都不能放松。不仅如此，在建设生态文明的今天，我们强调的耕地保护还要在注重数量管控的同时，更加重视质量建设和生态改善，维护耕地资源生态功能及其生态系统稳定。尤其土地整治要在增加数量、提高质量的基础上优化用地格局、修复生态景观、传承农耕文化，逐渐向数量、质量、生态“三位一体”的多目标、多功能综合整治转型。按照“十三五”规划，到2020年，全国适宜稳定利用的耕地保有量要守住18.65亿亩。所谓“适宜稳定利用”，指的不仅是数量底线，更是质量不降低、生态有改善的红线。

　　建设生态文明的战略抉择，使节约集约理念得到升华。节约集约利用资源是保护生态环境、提高环境承载能力的根本之策。我们全面落实节约优先战略，要在规划管控、标准约束、技术支撑、考核引导的基础上持续创新，以创建国土资源节约集约模范县（市）作为重要平台，将全面节约集约用地持续引向深入。这个过程中，不仅要在“量”上开辟一条“守住总量、盘活存量、控好增量、用好流量”的节约集约新路子，还要追求经济、社会和生态“三位一体”综合效益“质”的最优化。尤其要学会适当控制“地尽其用”的“度”，避免过度开发利用透支资源环境承载能力，牢牢把握国土空间开发利用的技术可行性、经济合理性、安全适用性。当前，节约集约用地模式、技术、管理和制度持续创新，我们还应着力健全节约集约倒逼耕地保护与用地空间优化的有效传导机制。

　　我们正处在一个创新驱动的科技时代，生态文明建设对国土资源领域科技创新提出更高要求。我们的科技创新将面向世界前沿，围绕“尽职尽责保护资源、节约集约利用资源、尽心尽力维护群众权益”的职责需求，为国土资源治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

　　同一片土地，同一个梦想；同一个家园，同一份希望。土地与生态文明建设是我们的共同责任，期待每个人都能更自觉地把共同责任担起来，为美丽国土与生态文明建设添砖加瓦。 (毛志红)